A racionális döntéselméleteknek ezen fajtái azonban nem adnak magyarázatot és érveket a kötelező védőoltások fenntartása mellett vagy ellen, mert egyikük sem érinti azok funkcióját. Az egyszerű döntéselméletbe a karantén intézkedések tartoznak csak, ámde ezek bevezetéséhez már ki kell törnie egy járványnak (és mint a tanulmány korábbi részeiben már érintettem, jóval nagyobb korlátozását jelenti az alapjogoknak, mint bármilyen kötelező védőoltás). A politikai racionalitás pedig annak eldöntésére alkalmazható, hogy hogyan kell kialakítani azt a rendszert, amelyben hatékonyan olthatunk (ámde ekkor már magának az oltásnak a bevezetéséről és kötelezővé tételéről már megszületett a döntés, vagyis gyakorlati kérdésekről van szó).
A „posztmodern” tudományfelfogás kialakulása miatt, de inkább a közpolitikai elemzés történetéből fakadóan a fenti racionális megközelítéssel ellentétes elméletek is megfogalmazásra kerültek, Ezeket röviden a Politikatudományi Szemlében folyó közelmúltbeli vita alapján foglalom össze.1 A vita még a szűkebb szakmai közvélemény figyelmét is elkerülte, ahogy az megszokott volt. Herbert A. Simon (1982) nyomán ugyanis számolni kell a döntéshozatal költségeivel is. Mint említettem, az alternatívák kidolgozására a modern államban hatalmas és kiterjedt bürokráciát hoztak létre, amelynek már önmagában a fenntartása is hatalmas költség. Azonban még ez sem garantálja azt, hogy a legoptimálisabb program kidolgozásához a rendelkezésre álló idő alatt (általában minél fontosabb az adott közpolitika, annál sürgetőbb annak végrehajtása) a megfelelő mennyiségű erőforrás áll rendelkezésre. Vagy ha mégis sikerül, akkor az óriási ráfordítást is beleszámítva a legoptimálisabb döntés nem is jár akkora nyereséggel, mint amire számítottunk. Általában azonban közpolitikai programok esetében az előző áll fent. Ezen az sem segít, hogy minden bürokrácia készít terveket és alternatívákat, néha „előre dolgozva” (az éppen aktuális politikai irányvonalaknak megfelelően), amelyek megmaradnak az eldugott irattárakban, hogy majd a kellő időben előkapva és kicsit átdolgozva (amely sokszor csak az évszámok és a kidolgozók neveinek lecserélését jelenti), majd a döntéshozók elé terjeszthessék. Minden bürokrácia – működéséből fakadóan – kitermel olyan iratokat, hogy bizonyos idő elteltével minimálisra fordítsa ezeknek a kidolgozását (lásd például Budapest közlekedésfejlesztési terveit, amelynek főbb vonalait lényegében már az 1960-as, 1970-es években kidolgozták, de ugyanez igaz bármelyik városra is). Az ilyen iratok olvasgatása (mármint ha hozzáférhetőek) az erre fogékonyaknak éppen ezért igen érdekes lehet, mert sok mindent lehet találni.
Simon gondolata az volt, hogy a döntéshozatalba bele kell számítani annak költségeit is. Ezt mérlegelve pedig sokszor ésszerűbb kielégítő (satysfycing) döntéseket hozni, mint a legoptimálisabb döntésre törekedni (ahogy az utilitarizmus nyomán a fentiekben kifejtettük). Ez a megközelítés sok esetben pontosabb képet fest az egyes döntési mechanizmusokról, de éppen a védőoltások kötelezővé tételéről keveset mond el. A rendszer fenntartása ugyanis jelentős költségeket emészt fel (amelyet a politikusok szempontjából jóval látványosabban is el lehetne költeni, amelyek így több szavazatot hoznának), még hozzá egy olyan jövőbeli szcenárió megelőzése (járvány kitörése) miatt, amelynek bekövetkezte nem biztos (csak valószínűsíthető).2 Másrészt ebben az esetben nincsen olyan, hogy „kielégítő” döntés, mert azoknál a járványos betegségeknél, amelyeknél oltatunk, nincsen olyan, hogy csak „kicsit” lesz beteg az egyén (a védőoltás vagy hatásos, vagy nem).
Említettem már a lehetséges alternatívák nagy száma okozta problémát, amely még akkor is fent áll, ha érvényesül a bürokrácia előzetes, szakmai szempontú szelektálása. (Egyébként ez az oka, hogy demokráciákban sokszor érdemesebb az ezeket végző szervezeteket korrumpálni, mert hatásosabb és kevésbé feltűnő, mint a politikai résztvevőket.) Valamiképpen más szempontokat is figyelembe kell venni ezeknek csökkentésére, különben a döntéshozatal ha nem is lehetetlenül el, irreálisan hosszúra nyúlhat. Lindblom (1959) kifejezetten korabeli közpolitikai döntésfolyamatokat vizsgálva adott válasza az, hogy a jelenlegi helyzetből kell kiindulni, és kis módosításokat kell végrehajtani, majd ahogy arról a tapasztalatok rendelkezésre állnak, újabb kis lépéssel lehet tovább lépni (vagy hátra). Ezt nevezte el először a „kis lépések” majd az „átevickélés” tudományának. Ez a megközelítés elsősorban akkor előnyös, amikor a politikai mezőben sok szereplő van és egymáshoz való viszonyuk erősen konfliktusos. Erre különösen jó példa az USA szövetségi kormányzata, amelyet igaz, hogy két nagy párt határoz meg, de ismeretlen a kontinentális értelemben vett frakciófegyelem. Egy ilyen környezetben az előre haladás (Lindblom a folyókon, mocsáron való átkelésből vette a képet)3 értelemszerűen csak kis lépésekkel történhet, hiszen politikai táborokon belül is akkora az eltérés, hogy csak minimális változások szavazhatóak meg (és ezekre is csak bizonyos korlátozott ideig nyílik lehetőség, olyan gyorsan változnak az erőviszonyok). Lásd például a Medicare megszületésének történetét (lényegében a New Deal-lel kezdődött el az egészségügyi biztosítási rendszer kiépítése, amelynek szükségességéről a legfontosabb aktorok között konszenzus van. De módjáról és megvalósításáról egyáltalán nem!). Kicsit hasonlít ez az Európai Unió kiépítése, amely transznacionális szinten szintén erősen konfliktusos térben zajlik az európai nemzetállamok között. Eltérés egyedül az, hogy részben az „alapító atyák” előre látása miatt (a kilépés feltételeinek de jure megfogalmazásának kerülésével de facto is lehetetlenné tették ez), részben „spontán” folyamatok következtében (a relációk és independenciák sokszoros növekedése), hogy a „visszalépés” egy korábbi állapotba lehetetlen (amely pedig az átevickélés elmélete szerint egy lehetséges döntés a tapasztalatok alapján). Így inkább a „lavina” képével lehet érzékeltetni ezt (a „kétsebességes Európa” – egyébként logikus – megoldási javaslatot elméleti szinten ezért kritizálják: ha nincsen visszalépési lehetőség, akkor az előrehaladás, az együttműködés elmélyítése helyett a másik választási lehetőséged egyedül az marad, hogy eltemetődsz a lavina alatt).
Ez az elmélet sem használható a kötelező védőoltásokkal kapcsolatban (habár a termék – itt: oltások – tesztelésekor hasonló elveket alkalmaznak) amelynek okát már az előzőnél kifejtettem (nincsen lehetőség egy részleges bevezetésre). Ennek következménye az állandó változások kényszere (kellően rugalmas a rendszer, de nem éppen „stabil”), amely nem „külső” okok (betegségek megváltozása, stb.) folyománya, hanem „belső” késztetés magából a rendszerből (politikai viták).
Az előző kettő elmélet tehát már lehetővé teszi, sőt hasznosként értékeli esettől függően az irracionális döntéseket, de a most következők már teljes mértékben az irracionalitást tételezik fel állandónak. Cohen és munkatársai (1972) által kidolgozott modell olyan, negatív, döntési mechanizmust tételez fel, amelyben az események véletlenszerűek. A döntéshozók, nincsenek – nem is lehetnek! – tisztában egyetlen döntésük hatásaival, következményeivel, az alternatívák közül sem valamilyen felismerhető ok szerint választanak. Sőt már ez utóbbiak is nélkülöznek bármiféle előzetes számítást vagy mérlegelést, ami nem jelenti azt, hogy az aktoroknak, nem volt semmilyen célja a mechanizmus elindításának, csak hogy ezt a politikai szféra egyáltalán nem képes megoldani. Ugyanis bármiféle erőfeszítés teljesen felesleges, mert az eredmény vagy nem lesz ugyanaz, mint amit vártunk, legjobb esetben. Előfordulhat, hogy teljesen ellentétes azzal, amit szerettünk volna elérni. Ha pedig mégis megközelítőleg valami hasonló lesz, akkor az a véletlennek vagy a szerencsének köszönhető, amelynek szintén lehetnek előre nem várt mellékhatásai. Mindenesetre rengeteg erőforrást elpazaroltunk a vitákra és a döntés végrehajtására. (Természetesen ez a modell is elsősorban többé-kevésbé demokratikus rendszerekkel foglalkozik). Leghatékonyabb és szükséges lenne tehát a lehetséges döntések lehető legkisebb számúra degradálása (ha már nem lehet teljesen eltüntetni), az egész folyamatot a legrövidebb idő alatt lezavarni, és mindenekelőtt kerülni kell hosszú távra vagy/és grandiózus célokért való tervezést (ha nem tudjuk, hogy mit hoz a holnap, ne tervezzünk több évre előre sem). Hiszen hiába lenne ezek haszna mérhetetlenül nagy társadalmi haszna, az előre nem tervezhető (ez a kulcsszava ennek a megközelítésnek) veszélyei annál nagyobbak lesznek (a világ már önmagában elég kaotikus, az egyensúlyi helyzet ritka és átmeneti). Az érme másik oldala a cselekvésnek ugyanis nem az azzal ellentétes cselekvés (nem lehet korrigálni egy másikkal), hanem a (valamilyen haszonért) meghozott döntés a teljes káosszal áll szemben.
Nevezhetjük ezt az iskolát libertariánusnak, anarchistának stb. is, de filozófia alapját a szkeptizicmus adja (Mottó: „Istenem! Milyen bonyolult világban élünk!”). Nem mellékesen ez a bukott politikusok egyik legnépszerűbb kifogása sikertelenségeikre (az összeesküvés-elméletek4 hangoztatása mellett). Mivel a nem beszélő politikus „halott politikus”,5 néhány kedélyes anekdotán kívül nem sok eséllyel kecsegtet ez egy kutató számára (ha minden véletlenszerű, akkor hiába akarjuk feltárni a mögöttes mozgatórugókat), hogy a folyamatok mélyére lásson.6 Bár alapvetően berzenkedünk egy ilyen szemlélet ellen, néhány esetben ez a megközelítés néhány nyilvánvaló tényre mutat rá. Vannak ugyanis olyan konfliktusok és problémák, amelyekkel szemben a legfelkészültebb és legtöbb forrással is rendelkező döntéshozói apparátus is tehetetlen. Talán a régi korok nagy, ismeretlen okokból kitörő járványai lehettek ilyenek, mikor még a legkezdetlegesebb karantén-intézkedések és elemi megelőzési módszerek, gyógyszerek nem álltak még rendelkezésre (a templomokban az istenekhez imádkozó tömeg, a körmenetek pedig ahelyett, hogy a járványt csökkentették volna, éppen növelték). Egy másik történelmi példa – bár a dualizmuskori Magyar Királyság még nagymértékű jóindulattal sem tekinthető korabeli mércével mérve sem demokráciának (maximum valamilyen mértékű parlamentarizmusnak tekinthetjük) – a Tanácsköztársaság és a Trianon (1920, inkább 1924) előtti Magyarország. Az őszirózsás forradalom után egyik felbukkanó szereplő, beleértve Károlyit és Jászit, a kommunistákat, Horthy-t és katonatiszti körét vagy Bethlent és társait, nem rendelkezett valódi kormányzati és politikai (főleg külpolitikai, ha pedig valamilyennel mégis, nem olyan mértékűvel, mint amit a helyzet megkövetelt volna) tapasztalatokkal, de főleg nem elegendő tehetséggel az ország vezetésére. Ha előbbivel valamilyen mértékben mégis (Bethlen és köre korábbi „második” vonalbeli politikusokból állt, illetve a katonatisztek kapcsolata az udvari politizálással), akkor az a Nagy Háború után gyökeresen megváltozott nemzetközi helyzetben használhatatlan volt. A dualizmus időszaka alatt ugyanis a kormány ugyanis elvileg az Országgyűlésnek is felelős volt, de lényegében az uralkodó akaratától függött, hogy kit bíz meg a kormányfői pozícióval (és így a kormányzat irányításával). Legjobb esetben is így a két szereplő közötti közvetítésre szorítkoztak, de inkább az uralkodói döntéseket közvetítették. Így parlamenti politizálással nem lehetett kormányzati tapasztalatokra szert tenni, de a király lemondása/jogairól való időleges lemondása után eltűnt a korábbi legmeghatározóbb szereplő. Így bármelyik szereplő is állt az őszirózsás forradalom után az ország élén a legfőbb problémát (az ország szuverenitásának elismertetését az antanttal, amely előfeltétele volt az ország területének megtartásának) nem tudta megoldani: ez teljes mértékben külső szereplőktől függött, akikre semmilyen vagy minimális befolyásuk volt. Egyikük sem merte vállalni azonban a nem döntés következményeit, amely azt jelentette, hogy a közpolitikákban is napról-napra gyökeres váltások mentek végbe, amelyek azonban soha nem jártak a kormányzatok és a társadalom elvárt eredményekkel. Ez vezetett a kormányok és a politikai berendezkedések gyors változásaihoz, amelyben a felemelkedésben és a bukásban a szerencse (a külső szereplők szintén gyorsan változó támogatása) játszott szerepet és nem a tehetség. A Horthy-„rendszer” győzelme ennek egyik állomása és csak a háború után lassan normális kerékvágásba visszakerülő nemzetközi rendszernek köszönhető „megszilárdulása” (illetve Bethlen politikusi tehetsége 1924-ben éppen ebben mutatkozott meg, és nem abban, hogyan került hatalomra). Sokszor hozzák fel Törökországot ellenpéldának erre, de egyrészt ha annak háború előtti teljes kiterjedését vesszük (vagyis az „arab” területeket is), akkor szintén majdnem hasonló veszteségeket szenvedett el, másrészt – részben mivel korán sikerült békét kötni vele – már korábban elismerték szuverén államnak (míg Magyarországnak mind a szuveneritás tényének, mind tartalmának – új állam vagy az OMM egyik utódja? Mindkét felfogásnak volt előnye és hátránya a fenti helyzetben – elismertetéséért meg kellett küzdenie).
A fenti elmélet tehát termékenyítőleg hatott a társadalomtudományokra, mert a közpolitikai elemzésekben megszületett a policy window (Kingdon, 1995) gondolata. Mivel a közpolitikát alkotó rendszerek és intézmények – rendes körülmények – meglehetősen stabilak, hovatovább monolitok, változásra csak akkor nyílhat lehetőség, ha egy váratlan esemény, ami lehet bármi, felborítja a korábbi status quo-t. Ha ez a pillanat elmúlik, a változtatásra való képesség is eltűnik, akár örökre. Például ilyen volt Amerika felfedezése az európaiak által: a Föld kerek volta és körülbelüli mérete nagyjából ismert volt, az egyetlen ismeretlen tényező, hogy nem tudtak arról, hogy Ázsia és Európa között egy egész új kontinens körül terült el. (Kolumbusznak két nagy tévedése volt: egyrészt Afrika méretét jóval nagyobbnak becsülte – a portugál erőfeszítéseket a megkerülésére ezért hasztalannak vélte – míg másrészt jóval nagyobb tévedése volt az, hogy a Föld méretét egy átváltási hiba miatt jóval kisebbnek vélte). A rekonkviszta – európai – befejezése tette lehetővé a vállalkozás elindítását a vállalkozásnak, amely lehetővé tette az Újvilág felfedezését a tudományos és politikai élet számára Európában. A korábbi viking utak során nem álltak fent ezek a feltételek, és a hispán viszonyok pedig azt, hogy az új területek meghódítása általuk ment végbe (pedig mások is közel jártak hozzá. A 15. század végén pedig a kis jégkorszak miatt nyugatra vándorló tőkehal-rajokat követő baszk halászok pedig már Új-Fundland partjainál jártak – de még nem szálltak partra). Még pontosabban tükrözi a nyitott ablak-elmélet a Holdra-szállások története és hogy végső soron a két szuperhatalom közötti versengés enyhülésével miért maradtak abba.
Egy nagy járványt követő oltás bevezetése talán hasonló lehet ehhez, amely „rendes” időkben megszokott engedélyeztetési út lerövidítésével is együtt jár. Például a nyugat-afrikai Ebola-járvány és az ellene kidolgozott vakcinák: korábban még évtizedes távlatokról beszéltek, ha egy – valóban – hatékony gyógymódra terelődött szó (a járvány az előbbi jellemző átértékelésével is együtt járt). Még jobb példa a fekete himlő sikeres kiirtása a múlt század második harmadában, a hidegháborús bizalmatlansággal jellemzett nemzetközi légkörben és az erre való képtelenségre a polio vírusa és a gyermekbénulás-járvány esetében. Ezek esetében ráadásul az oltások hatékonysága nem befolyásolta azt, hogy milyen eredményt kaptunk és a politikai szereplők is hasonló módszerekkel akarták megvalósítani (az egyetlen ami változott, az a nemzetközi kapcsolatok rendszere).
Egy másik népszerű modell, amely sokat köszönhet a szkeptikusoknak, a public choice, a közösségi választások elmélete, amely szerint az egyes döntéseket nem hasznosságuk alapján kell vizsgálni, hanem azok demokratikussága alapján. Szereplői nem a saját hasznukat maximalizáló egyének, hanem politikai szereplők (politikusok, közhivatalnokok, érdekképviseletek stb.). Nincs olyan, hogy közjó vagy közérdek, hanem a közpolitikai döntéseket ezeknek az aktoroknak az egymás közötti kapcsolata alakítja ki (Johnson, 1999, Lane, 1987). A demokratikusság mérőeszköze pedig az, hogy minél több, a döntésben (vagy a nem-döntésben) érdekelt szereplőt kell belevonni a folyamatba. Kiindulási pontja az elméletnek az, hogy a döntéseket úgy kell vizsgálni, hogy sokszereplősek legyenek, mert ez az adott politika sikeres végrehajtásának feltétele. Célorientáltság helyett így inkább eszköz-orientált megközelítésnek nevezhetnénk, mert nem maga a végkifejlet számít, hanem az út, amellyel eljutunk hozzá. Radikális esetben a politika megalkotása kevésbé fontos, mint hogy sokszereplős legyen a döntés. Adott körülmények között így sikeresebbnek számít az, hogy járvány idején a politikai hatalom elrendeli a kötelező templomi imádkozást mint egy egészségügyi program (mert utóbbihoz kevesebben csatlakoznak, míg előbbihez jóval többen).
1A vita a diszkurzív megközelítések helyéről és szerepéről szólt a magyar közpolitikai elemzésekben.
2Politológiai közhely, hogy a politikus a demokráciákban legfeljebb a következő 1-2 választásra tervez, alkotja meg saját programját. (Amely abban az értelemben „pozitív” jellege a hasonló rendszereknek, hogy ha így tesz, akkor a választók elképzeléseinek, attitűdjeinek akar megfelelni. Egyébként már maga az előre tervezésre való kényszerítés ilyen „rövid” távon is előre lépésnek számít a politikai rendszerek között)
3Ezért használta később a „kis lépések” helyett az átevickélés kifejezést inkább. A gázlókon való átkelés ugyanis azt sugallta volna – akarata ellenére – hogy van egy szilárd pont, ahol a közpolitikai döntés megállhat egy rövid időre. Ő pedig az állandó haladás (programalkotás) „kényszerét” hangsúlyozta.
4 Hogy közülük melyiket részesíti előnyben, az adott politikai berendezkedés, politikai kultúrája, annak a politikai erőnek, amelyet képviselt, ideológiája, a politikus személyes meggyőződése, habitusa és marketingesei döntik el.
5 Egy valódi politikus vagy államférfi – a magyar politikai kultúra ellentétes meggyőződése ellenére – öngyilkossága Persze előfordulhat kivételes (személyes tudomásom szerint erősen hipotetikus) esetekben (minden polgári társadalomnak mártírokra, és nem hősökre van szüksége, állította Vajda János) hogy eszméi és ideológiája új megerősítést kapnak, de ki bízná egy olyan emberre egy társadalom sorsát, akinek egyik célja saját maga elpusztítása. Vagyis maga a szuicidum nem képes korábbi (szigorúan csak) politikai tevékenységén változtatni. Így (sajnos) magának a bukásnak a tényén sem. Egyénként másként is állhat a helyzet, de a politikusi szerep más, mint a „szentté” vagy a „harcosé”, amely egyes értelmezések szerint magában foglalhatják az öngyilkosságot is.
6 Éppen ez az előnye, de egyben hátránya is mentségként egy összeesküvés-elmélettel szemben. Hiszen egy jóval ember feletti erő (Sors, Szerencse vagy Isten) irányította mindent. Ezért pedig a döntéshozó nem vonható felelősségre, de nem is arathatja teljes mértékben a babérokat az esetleges sikerekért. Nem önállóan érte el azokat, hanem azok a nagyobb erő „származékai” („Isten kegyéből”). A koncepciós elméletek (melyek szereplői szimplán „emberfelettiek”, de éppenséggel nagyon is „emberiek” lehetnek egyúttal) esetében azonban a politikusról kialakulhat könnyen az a kép, hogy „tehetségtelen”, míg a másik esetben „tehetetlen”. Az összeesküvés-elméletek emellett azt is sugallhatják, hogy elegendő csak a részt vevőket eltávolítani, hogy minden jóra forduljon (amely értelmezés nem biztos, hogy megfelel a bukott politikus céljainak).
